강제퇴거금지법제정 특별위원회

오늘도 도시 곳곳에서 각종 개발 사업이 추진 중이다. 사업을 시행하기 위해 필수적인 절차인 퇴거와 철거도 계속 이루어지고 있다.

2009년 1월 용산 참사가 있었지만, 그 이후에도 쫓겨나고 저항하고 충돌하는 상황은 현재진행형이다. 2009년 12월 홍익대학교 앞 두리반 식당, 2010년 1월 왕십리 뉴타운, 2011년 4월 상도동, 2011년 8월포이동 재건 마을, 2011년 명동의 카페 마리…. 언론에 드러난 사례만 있는 것은 아니다. 혹시, 출근길에서, 내가 사는 동네에서, 개발 사업을 반대한다거나 여기서 못 나간다고 씌어 있는 현수막을 매일같이 목격하고 있지는 않은가?

아파트든, 주상 복합 건물이든, 새로운 공공시설이든, 그 공사가 시작되는 현장을 들여다보자. 외관상으로 사업 시행자는 적법한 집행권을 갖고서 사람을 퇴거시키고 건물을 철거하는 듯하다. 사업 시행자는 판결문을 가지고 있고 집행법상의 절차를 거쳤다.

그러나 현장에서 보는 광경은 '적법'의 외양과는 사뭇 다르다. 퇴거와 철거를 실행하는용역들의 폭력과 퇴거당하는 사람들의 저항으로 물리적 충돌이 발생하기 일쑤이다. 때로 퇴거와 철거는 겨울철이나 새벽에 이루어지기도 하고, 군사 작전을 방불케 할 정도의 기습적인 방식으로 행해지기도 한다. 현장의 장면을 담은 사진이나 영상을 본다면, "이것이 과연 법원의 판결에 의해서 '정상적으로' 이루어지는 것인가?" 하는 의문을 가지게 될지도 모를 정도로 폭력적인 광경을 목도할지도 모른다.

상황이 이와 같음에도 퇴거와 철거를 둘러싼 현장의 모습들은 왜 변하지를 않는가? 아니면 변할 수 없는 것인가? 개발 사업 현장의 강제 집행은 으레 그런 것, 어쩔 수 없다는 인식이 이미 우리 모두에게 만성화되어 있어 어쩔 수 없는 것인가?

강제 퇴거 금지법은 이런 현실이 자연스럽지 않고, 그곳에 살고 있는 사람들의 인권 침해이고, 일어나서는 안 되는 일이기 때문에, 이제, 더 이상은 두고 볼 수 없다는 절박함에서 출발하였다. 용산 참사 재발 방지법이라는 별칭으로 구상되기 시작한 강제 퇴거 금지 법안은 다음과 같이 크게 4가지로 나누어 내용을 담고 있다.

ⓒ뉴시스

우선, 강제 퇴거에 관련된 중요 개념과 권리를 명시하는 부분이다.

강제 퇴거는 유엔 경제적, 사회적, 문화적 권리위원회의 일반 논평 7(1997년)을 참조하여 '건축물 또는 토지 점유자의 의사에 반하여 또는 비자발적으로 점유자를 퇴거하게 하여 점유자가 적절한 법적 보호 또는 그 밖의 보호를 받지 못하고 특정 거주지나 지역에서 거주할 수 없게 되거나 일할 수 없게 되는 것'으로 정의할 수 있다. 강제 퇴거를 금지하는 것이 궁극적으로 적절한 주거에 대한 권리를 누리게 하기 위함임을 명시하고, 누구도 강제 퇴거되어서는 아니된다는 원칙을 밝힌다.

한편으로 강제 퇴거는 사람이 퇴거되어 퇴거 전과 같은 상태로 재정착할 수 없는 상태이기도 하다. 재정착은 '거주민이 개발 사업의 시행 중 및 개발 사업의 완료 후에 개발 사업 시행 전과 동등한 수준으로 거주하거나 일하는 것'으로 풀어쓸 수 있다.

둘째로 강제 퇴거 금지의 일반적인 원칙을, 퇴거 및 철거 시점을 기준으로, 사전 절차, 집행절차, 사후 절차의 세 단계로 나누어 쓴 부분이다.

퇴거와 철거의 사전 절차에서 중요한 것은 '고지(告知)'이다. 종래 개발 사업이 본격적으로 시행되면 사업 구역 내 (종종 용역 깡패로 불리는) 용역이 상주하면서 그곳에 살고 있는 사람들에게 모욕, 폭행, 협박, 손괴, 성적 괴롭힘, 위력을 행세하거나 불안감을 조성하면서 나가라고 하는 경우가 빈번했다. 이러한 방식으로 퇴거를 종용하는 행위를 방지하기 위하여 퇴거의 고지는 반드시 확정 판결에 의하여, 일정한 기간을 두고 서면으로 하여야 한다.

집행 절차에서는 '사람의 생명의 안전과 존엄'을 지키는 것이 가장 중요하다. 이 말은 너무나 당연한 말이지만 무수히 무시되고 간과되어 왔다. 퇴거를 실행하는 사람이 퇴거 현장에서 폭언, 폭행, 협박, 손괴 등 폭력 행위를 하는 것을 금지하고, 퇴거되는 사람의 동의가 없는 한, 일출 전과 일몰 후, 공휴일, 겨울철, 악천후에 퇴거시키는 것도 금지한다. 그리고 이 모든 것이 지켜지면서 퇴거가 적법하게 이루어지는지 감독하기 위하여 관할 행정 관청은 공무원을 파견하고 퇴거 준비부터 완료까지 현장에서 위법 행위가 생기지 않도록 감독하여야 한다.

사후 절차에서는, 국가 및 지방자치단체가 강제 퇴거된 사람을 보호하기 위하여, 대안적 숙박 시설, 음식과 물, 위생 시설, 의복, 의료 서비스, 생계 수단, 교육 시설을 제공하고, 장기적으로 주거 및 생활 안정을 위한 대책을 세우는 것이 필요하다.

셋째, 개발 사업에서의 강제 퇴거를 규율하는 부분이다.

현재의 공익 사업과 일정한 유형의 건축을 개발 사업으로 유형화하고, 공익의 목적을 달성할 수 있을 경우에만 시행되어야 함을 분명히 하였다. 그리고 개발 사업에 관해 현행 법률들과 근본적으로 다른 접근 방식을 취하도록 하였다. 즉, 소유자와 세입자를 포함한 거주민 4분의 3 이상의 동의를 얻어 개발 사업을 시행하는 것이다. 개발 사업 구역의 지정, 개발 사업 시행을 위한 계획의 수립 또는 승인·인가 등 개발 사업의 주요 추진 단계마다 모든 거주민에게 정보를 제공하도록 하였다. 이는 거주민들로부터 실질적인 의견을 수렴하기 위한 전제가 된다.

가장 첨예한 문제는 '재정착'이다. 재정착의 핵심은 개발 사업 시행 전후에 동등한 수준의 주거나 생계 유지가 가능하도록 하는 것이다. 주거를 영위하는 거주민들에게는 개발 사업 시행 전과 비교했을 때 주거의 면적, 주거비, 주변 환경, 생활권이 동등한 수준인주택을 보장하거나 안정적인 점유가 보장되는 임대 주택이 공급되어야 한다. 또 생업을 영위하는 거주민들 역시 개발 사업 시행 전과 동등한 수준으로 생계 활동을 지속할 수 있도록 정당한 사회 경제적 손실 보상과 임시 이주 대책, 대체 상가 등이 공급받을 수 있어야 한다.

마지막으로 법에 적힌 내용이 실효성을 가질 수 있도록 하는 부분이다. 금지된 강제 퇴거를 막기 위하여 형사 처벌 외에도 행정적 제재를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 또한 퇴거·철거에 대한 강제 집행, 행정 대집행 및 강제 퇴거 금지, 개발 사업에 관하여는 다른 법률보다 우선하여 강제 퇴거 금지법을 적용하고, 다른 법률을 제정하거나 개정할 때에도 강제 퇴거 금지법을 기준으로 삼아야 한다.

이와 같은 내용의 법안이 실제로 국회에서 통과되어 '강제 퇴거 금지법'으로 제정될 수 있을지에 관해서 의문을 표하는 사람들이 더러 있다. 현재 개발과 관련된 수많은 법률들(도시 및 주거 환경 정비법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법, 도시 재정비 촉진을 위한 특별법, 도시 개발법, 공익 사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 등)과 집행에 관한 법률(민사집행법, 행정대집행법, 경비업법 등)들이 있고, 이 법률의 개정안들도 국회에 상정되어 있는데, 다른 법률들의 개정으로도 충분한 것이 아닌가. 주거 기본법이나 개발에 관한 기본법을 먼저 만들어야 하지 않는가. 재산권과의 충돌이 우려되지 않는가…….

하지만, 이제는 도시의 어떤 공간에서, 집에서, 산다는 것, 나의 뜻과는 달리 내가 살던 동네를 떠나 그 곳에서 쫓겨난다는 것의 의미를 다시 생각할 때이다. 지금까지, 거주와 퇴거, 삶과 쫓겨남을 가두어 온 패러다임에 변화가 필요한 시점이다. 그래서 강제 퇴거를 둘러싼 수많은 법제도를 수정할 수 있는 징검다리의 역할을 할 수 있는 그 무엇인가가 우리에게는 필요하다. 강제 퇴거 금지 법안이 하나의 징검다리가 될 수 있기를 기대한다.

2010년 여름 어느 날 사무실로 편지 한 통이 날아왔다. 뜯어보니, "중림 도시환경정비계획 의견 수렴 조사(세입자용 우편 조사 설문지)"라는 제목이 달려 있다.

"서울시 중구 중림동 398-1번지 일대 도시 환경 정비 구역 지정을 위한 의견 수렴 조사로 거주민 여러분의 의견을 청취하고자 실시하는 조사입니다."

개발에 맞서는 활동을 시작한 지 벌써 수년, 중구청 잘 걸렸다는 생각을 했다. 은근히 삐져나오는 불안함을 누르며, 제대로 귀찮게 해야겠다고 마음을 먹었다. 그런데 이거 쉽지가 않다.

사는 게 불편하면 개발?

조사지를 봤다. 사는데 뭐가 불편하냐고 묻는다. 주택이 낡고 주차 공간이 부족하고 등등, 둘 이상 선택 가능하단다. 다음 문항. "귀하/귀댁은 이 지역이 개발(재개발 재건축)되어야 한다고 생각하십니까?" 띵 하다. '개발'이 무엇인지에 대해서는 아무런 설명이 없다. 거주하는 지역이나 주택에 만족하지 못하는 점을 묻더니 바로 개발에 찬성하는지 반대하는지를 묻는다.

정보 공개 청구까지 해가며 한참 걸려 받은 설문 결과, 역시나 짐작했던 대로 찬성 비율이 높다. 설문의 구성 속에 이미 개발은 낡은 주택과 부족한 주차 공간을 해결할 대안이 되어 있다. 중구청만이 아니다. 서울시 다른 구청들이 뉴타운이나 주택 재개발 사업 등을 위해 지역 주민들을 대상으로 한 설문 조사지와 설문 결과를 모아 보았다. 지역의 불편한 점과 '개발'을 연결시켜 놓은 경우가 대부분이다. 그나마 중구청 설문이 나은 게 있다면, 세입자들에게도 설문을 받아 의견을 물었다는 것이다. 물론 소유자에 한정하지 않고 설문을 받는 지방자치단체들은 이외에도 있다.

주민 의견 수렴인지, 구청 의견 유포인지

문제는 소유주에게 묻느냐, 세입자에게까지 묻느냐에만 있지 않다. 이런 설문은 사실상 의견 수렴의 역할을 전혀 하지 못한다.

첫째 이유는 의견 수렴은 말 그대로 의견 수렴일 뿐, 개발 사업의 절차에서 구속력을 갖지 않는다. '청취'할 뿐이다. 개발 구역을 지정하는 절차는 오로지 지방자치단체에 의해 이루어진다. 구청이 계획을 수립한 후 구의회의 의견을 듣고, 주민 설명회를 열고, 30일 동안 주민 공람을 하면서 의견을 받는다. 여기에 설문 조사 하나가 더 들어가더라도 결과는 달라지지 않는다.

구청이 잘 듣고 서울시에 신청을 하면 서울시 도시계획위원회 심의를 거쳐 통과된다. 자, 이제 개발 구역이 지정된다. 추진위원회에 이어 조합이 설립되고 사업 시행 계획을 인가받고 관리 처분 계획까지 내달리면 된다. 요즘은 이 단계들에서 갈등과 분쟁이 끊이지 않고 있다. 하지만 이미 시작된 개발을 되돌리기란 하늘의 별 따기다.

최근 들어 주민들의 의견을 물어 개발 구역 지정을 해제한 사례가 수도권에서 나오고 있고, 한나라당도 일몰제 등을 도입하겠다고 한다. 하지만 수년에 걸쳐 파괴되어 온 동네 공동체까지 살아날 수 있을까. 결과는 의견과 무관하게 나타난다.

둘째 이유는, 중림동 설문지에서 보듯, 주민들에게 무엇을 찬성하거나 반대해야 하는지 제대로 된 설명이 하나도 없다는 점이다. 의견 수렴 조사에서 '개발'은 절대선이다. 마치 현재 거주 환경의 문제점을 획기적으로 해소할 수 있는 만병통치약이다. 물론 주민들이 도깨비방망이처럼 생각하고 찬성하지는 않을 것이다.

그래도 개발이 대개의 경우 황금알을 낳는 거위가 되었던 기이한 현상이 당연한 것처럼 여겨져 많은 주민들이 개발에 기대를 건다. 개발이 한창 진행되고 나서 반대하는 주민들을 보며 시작할 때는 찬성하며 기대했던 것 아니냐며 질타하는 사람들도 있다. 손가락질은 지방자치단체를 향해야 한다. '개발'이 무엇인지, 무엇을 의미하며 어떤 결과를 낳게 될지에 대해 아무런 설명도 하지 않기 때문이다. 아무런 설명도 하지 않음 자체가 개발에 대한 물신을 유포하는 것이기 때문이다.

"주민이세요?"

이렇게 개발은 그 곳에서 살아가는 사람들의 바람과 전혀 무관하게 추진된다. 물론 조합이 시행 주체가 되는 경우 소유주들은 의견을 낼 기회가 조금 더 생긴다. 조합의 총회를 거쳐야만 넘어갈 수 있는 단계가 있기 때문이다. 위임장이다 뭐다 하면서 이조차 유명무실하기는 하지만, 소유주들이 마음만 먹으면, 되돌리기는 어려워도, 추진을 유예시키는 것은 가능하다.

세입자들은 끌려갈 뿐이다. 내가 살고 있는 동네가 뒤엎어지든지 뒤집어지든지 아무런 개입도 할 수 없다. 많은 사람들이 이걸 당연하게 생각한다. 복잡한 문제이기는 하다. 하지만 개발은 재산권의 행사니 세입자들의 의견을 물을 수 없다는 얘기는 그만 듣고 싶다. 개발은 자기 집을 재건축하는 게 아니라 한 동네에 살던 사람들을 모두 내보내고 다른 사람 집까지 부수자는 것이다. 개발은 재산권의 행사가 아니라 침해다.

지금 중림동에서는 개발 구역 지정을 반대하는 서명을 받고 있다. 적극적으로 반대하시는 분들은 오히려 소유주다. 이 분들도 처음에는 서명을 소유주에게만 받자고 했다. 사람을 만나면 "주민이세요?"라고 물으며 소유주인지 세입자인지 확인했다. 하지만 지금은 세입자들도 '주민'이라고 생각하시면서 가리지 않고 서명을 받고 있다.

오히려 세입자들이 관심이 없다고 아쉬워한다. 문제는 중구청이다. 800세대 중 100세대가 응답한 작년의 설문 결과만 되뇌며 "찬성하는 주민이 많다"고 주장한다. 중구청이 개발을 추진하고 싶다는 말일 뿐이다. 주민들이 의견도 내고 면담도 하고 적극적으로 움직이자, 중구청은 의견 수렴 조사를 다시 할 수도 있다는 말을 흘렸다.

아니, 면담을 다녀온 주민 분은 분명히 조사를 다시 하겠다고 들었고, 작년 설문 문항이공정하지도 않았기 때문에 문안도 협의하겠다는 약속을 받고 왔다고 한다. 중구청에서 말을 흐리고 있는 것이다. 주민들과의 약속대로 구역 지정에 대한 의견을 묻는 조사를 다시 해야 한다. 그리고 만약 이 조사가 진행된다면, 제대로 조사하고, 결과에 따라 추진 여부를 결정하게 된다면, 이것은 누누이 지적되어 온 개발에서의 주민 배제 문제를 넘어, 개발의 패러다임을 바꿀 수 있는 시작이 될 것이다.

▲ 주민을 버리는 개발. 그 최악의 결과가 용산 참사다. ⓒ뉴시스

선택한 자를 버리는 선택지

도시는 우리 모두의 것이다. 우리 동네의 일은 우리가 결정한다. 거주하기에 불편한 점을 찾고 추리고 해결 방안을 모색하는 과정에서 개발은 하나의 선택지일 뿐이다. 최악의 선택지인 동시에, 도시의 주인인 주민의 선택을 벗어나버리는 선택지다. 그 결과가 용산4구역이었고, 지금의 명동 마리이고, 성남 단대동이고, 용강동, 아현동, 용마터널,화곡동 판자촌이다.

아무도 동네가 좋아지는 걸 '반대'하지 않는다. 동네가 좋아지는 방법으로 개발만을 강요하는 것을 반대하는 것이다. 우리의 권리를 그렇게 쉽게 회수하려는 현재의 '개발'을 반대하는 것이다.